行政诉讼的举证责任是指在行政诉讼中，当事人应当举出证据证明我们的倡导，不然，将承担败诉风险及不利后果的规范。依据国内的《行政诉讼法》第三十二条规定与最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《关于证据的规定》）第一条的规定，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没相应的证据。”《关于证据的规定》第二条至第九条还分别对什么状况下原告和被告应当提供证据与采集证据时应当遵守的规定。根据《行政诉讼法》及《关于证据的规定》可以看出，国内的行政诉讼关于举证责任实行的是有限制的“哪个倡导、哪个举证”的规则，和民事诉讼相比有较大的差别，与海外的举证责任规范也存在着不同的地方。下面，笔者试图结合这类不同的地方，对国内行政诉讼中的举证责任进行粗浅的剖析。

1、国内行政诉讼中举证责任的特点
有学者觉得，“哪个倡导、哪个举证，是行政诉讼责任的规律性分担规则。”根据这种规则，“当事人只须提出某种诉讼倡导，就有责任举证。当事人提出诉讼倡导，但提不出证据，或证据之证明力度不够，一般说来，当事人多半败诉。即当事人一定或可能多半败诉。”（见《行政诉讼原理及名案分析》第542页，刘善春著，中国法制出版社出版）
但也有学者觉得，“哪个倡导，哪个举证”不是证明责任分配原则，由于在民事诉讼中依据《民事诉讼法》第64条第1款的“哪个倡导，哪个举证”的规定，只是对提供证据意义上的举证责任的规定，不是关于结果责任意义上的证明责任的规定。因为举证责任分配是指对结果责任的分配，《民事诉讼法》第64条的规定根本不是国内举证责任分配的一般原则，时尚的看法将“哪个倡导，哪个举证”作为国内举证责任的分配原则，并予以指责，事实上是无的放矢，弄错了对象。根据这种理解，“哪个倡导，哪个举证”是提供证据的原则，因而在行政诉讼中只能将它作为提供证据的规则而不是举证责任的分担规则来适用。
因为我的行政诉讼法起步较晚，不少理论是直接脱胎于民事诉讼法的。但，在举证责任规范上，则又有别于民事诉讼法，形成了自己独特的体系。无论是将“哪个倡导，哪个举证”理解成举证责任分担规则，还是将它理解成提供证据的规则，关键的一点就是，在行政诉讼中举证责任对诉讼的后果有着直接的关系，最后影响到审判的结果，也就是承担败诉的风险。根据德国学者莱奥.罗森贝克的看法，“在任何诉讼中，法官的任务均是怎么样将客观的法律适用于具体的案件。”“当事人对事件的事实过程的讲解不可能达到使法官获得心证的程度的状况。法院几乎天天都出现这种情况，不只民事法庭、刑事法庭这样，行政法庭也同样这样。”（见莱奥.罗森贝克著《证明责任论》第1页，庄敬华译，中国法制出版社出版。）
因为当事人在法庭上对争议的事实之陈述均是事后的陈述，法官没亲临现场，也不可能亲临现场，因此对于法官的裁决具备要紧意义的事实，假如既不可以查明已经发生，也不可以被查明没发生，在这样的情况下，法官不可以由于对事实问题怀有疑问而使有关的法律问题不予裁决，要么对请求的法律成效已经发生予以一定，要么对该成效未发生予以否定。此时，证明责任规则就会在这个问题上作出回答。
在行政诉讼中，争议的双方一方是原告，即具体行政行为中的行政管理相对人，另一方是被告，即具备行政权能的行政主体。其争议的焦点不外乎原告对被告的具体行政行为不服，或者对被告作出具体行政行为所依据的法律不服，再就是对被告的行政不作为行为不服。假如证明责任规则确定了争议双方各自在提供证据证明自己倡导上的责任，那样依据该规则就能非常不错地使法官对争议的事实有一明确的处断，较快地对争议作出准确的裁决。
国内现行行政诉讼法所规定有限制的“哪个倡导，哪个举证”的举证责任规则具备如下特点：
1、行政诉讼的举证责任主要由被告承担。被告第一要对具体行政行为的合法性承担举证责任，需要举出事实依据和法律依据来证明具体行政行为合法，假如不可以证明自己被诉的具体行政行为合法，则无须原告证明其行为违法，被告就承担败诉的法律后果。这一特点和民事诉讼的举证责任规则是有较大的不一样的。譬如在民事诉讼中，原告起诉被告，需要被告偿还所欠的债务。此时原告需要举出证据，证明双方债务之存在，且被告未予偿还的事实。对于被告来讲，假如不可以提供证据证明债务之没有或者已经偿还了债务的事实，则一定要承担败诉的法律后果。对于原告的倡导，原告需要承担举证的责任，对被告亦这样。而在行政诉讼中，则主要由被告来承担，主要体目前被告应提供证据证明自己作出具体行政行为之首要条件事实的存在，且要提供作出具体行政行为的法律依据 .如原告甲对被告某公安局对其给予行政拘留的行政处罚不服，向人民法院起诉。则某公安局应付甲存在违法的事实提供证据证明，并且亦应向法院提供处罚的法律依据。假如公安局逾期不提供证据，或者没办法提供证据，则法院不应需要甲来证明违法的事实是不是存在，直接可以据此裁决公安局败诉。
2、在行政诉讼中，原告亦应当承担肯定的举证责任。在《行政诉讼法》中对原告的举证责任问题并没作出明确的规定，但在《关于证据的规定》第四条规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”同时，在起诉被告不作为的案件中，原告应证明其提出申请的事实。由于不作为案件是行政管理相对人以行政机关拒绝、不予回话、拖延或没有效履行职责为由而提起诉讼的案件。在此类案件中，行政相对人的申请是行政机关推行肯定行为的首要条件，没申请行为，行政机关拒绝、拖延等不作为行为当然无从谈起。因此原告应当提供其在行政程序中过去提出申请的证据材料。当然，对于行政不可以为案件的诉讼，并未必会对行政主体的不作为行为产生败诉的结果。譬如，公民申请行政奖励的行为，行政主体在法定的期限内没给予回话是一种不作为行为，但法院的判决结果可能是行政主体败诉，但不势必的会需要行政主体作出给予公民某种行政奖励的具体行政行为。由于有的依申请的行为会产生特定的法律后果，如行政许可的申请，但有的则要视法律的规定条件而论，不是一经申请，当然的获得预期的法律后果。在行政诉讼中，原告的所负的这种举证责任，有些学者又把它称为初步的证明责任，由于这种初步的证明责任只不过体目前诉讼的开始阶段，一旦案件进入到实质阶段，就要依据被告承担主要的举证责任来确定双方在提供证据方面的义务了。

2、国内确定行政诉讼举证责任分配规则的原因
刚刚剖析了举证责任分配规则的特点，可以了解在行政诉讼中，被告应承担主要的举证责任，原告应承担初步的举证责任。那样，确立这种举证责任分配规则的原因是什么呢？综合起来有以下几个方面：
1、行政主体作出具体行政行为需要依据肯定的行政程序规则，而这种行政程序规则从步骤上来讲，第一是行政主体在进行调查或作出行政处置或行政处罚行为之前，应当向相对人出示履行职务的证明，表明其有权从事该项活动第二应当或有关的事情告知相对人，接着是在作出一项决定或裁决前，应当查明事实、采集证据，用诸如询问证人、查帐、鉴别、勘验等各种办法，必要时，在作出不利于相对人的决定之前，还应当听取相对人的建议。只有目前述程序妥当之后，行政主体才能向行政相对人说明作出某项决定的事实依据和法律依据之后，最后作出裁决。这种先取证后裁决的行政程序规则决定了被告在作出具体行政行为之前，应当已获得充分的事实依据和法律依据，不然势必是违反法定程序或滥用职权。当原告因具体行政行为与被告发生争议而进行行政诉讼后，由被告提交其作出具体行政行为时所依据的事实和法律依据，以证明其所作出的具体行政行为不止是合法的，也是适当的。假如没证据证明被诉的具体行政行为的合法性，则从法律上就能判断该具体行政行为的不合法性。当然这里面存在一个问题，那就是由被告承担举证责任，是由于其作出具体行政行为之前应当有义务采集事实证据和法律依据，并予以保存。一旦对具体行政行为提起诉讼的期限已过，行政主体是不是还应当将这类证据予以保留？换句话说，在某种状况下，假如行政相对人因不可抗力或者其他特殊状况耽误了起诉期限，后在不可抗力或者其他特殊障碍消除后向人民法院申请延长起诉期限，并获得人民法院的赞同，而行政主体却不了解此种状况的存在，误以为行政相对人错过了起诉期限，因此没必要保留原告的证据。此时的诉讼显然对行政主体不利，该怎么办？法律并无明确的规定。根据行政行为的公定力，只须是行政行为，不论存在着哪种缺陷，在被依法消灭前都具备公定力。即便行政行为具备重大而且明显的缺陷，也并非其他人有权、有能力加以辩认的，而只能由有权并且有能力辩认的国家机关来判断并加以否定。因此在这种特殊的状况下，虽然被告有主要的举证责任，假如因起诉期限的延误，而导致证据之丧失，亦不应断定由被告承担败诉的结果，不然就与法的最基本原则－公平原则相背而行。
2、原告在行政法律关系中的弱势地位决定了其没办法承担主要的举证责任，而只能承担初步的举证责任。这种弱势地位的形成主如果由于具体行政行为是行政主体单方面的职权行为，享有别的人所没的单方面调查、采集、保存和用各种证据的职权，是不是拥有和拥有多少作出具体行政行为所需要的证据，只能由行政机关来证明。在大部分状况下，原告非常难或者完全不可以占有关于具体行政行为的足够证据。原告在行政管理中，处于被管理者和被支配者的地位，没办法全方位采集到觉得具体行政行为违法的证据。同时，部分专业性、技术性较强的行政案件中，具体行政行为是不是合法，需要借用于专门技术职员通过技术测试方法才能确定，而原告则缺少被告所具备的条件来发现、保存、采集所需要的证据。当然这种弱势地位只不过一种相对性的，在具体法律行为中由于法律规定而形成的管理与被管理的关系之性质所决定的，在举证方面能力大小的不平等，与原、被告的经济地位、机构性质、组织差异没势必的有关性，具体到某一个行政诉讼案件中，原告可能是拥有雄厚经济实力的跨国公司，被告则可能是只有区区几人的行政机构。行政诉讼之所以在举证责任的分担上偏向于原告，只是因为具体行政行为中行政法律关系的双方职权的不平等。应该注意的是，用一种不平等的方法去掩盖另一处不平等的事实，并不会带来更大的平等。因此，国内的行政诉讼法在举证责任的分配上并没完全采取由原告或被告一方来举证的做法。只有双方互有举证的义务，一同向法庭举证、质证，并且依据法律要件的不同（或者不一样的具体行政行为的性质）来确定证明责任的分配，才能确保实质的平等，在这种观念的支配下，形成了有限制的“哪个倡导，哪个举证”的举证责任分配规则。

3、现行行政诉讼法所规定的举证责任分配规则之益处
1、能够帮助对处于弱势地位的原告合法权益之保护。面对拥有行政职权的强大的行政机关，原告一直处于弱势。因此，《关于证据的规定》通过证据规定加大对弱势方的保护，如举证责任的分配不同，举证时限的最后期限定有差异，取证限制不同，不只被告及其诉讼代理人不可以自行向原告和证人采集证据，而且只有原告、第三人才能申请法院调取证据，原告、第三人不仅能够对法院委托的鉴别部门作出的鉴别结论申请重新鉴别，对被告据以认定案件事实鉴别结论也可以申请重新鉴别，被告无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的，被告提供的证据不可以作为定案的依据，行政执法人出庭作证与主如果针对行政机关的非法证据排除规则，充分体现了对原告合法权益的保护，对弱势方保护的倾向明确、明确，显然，这类规定，对于打造好的行政审判环境，保护诉权，体现法律平等精神，会起到积极有效有哪些用途。
2、能够帮助规范证据的提供、调取、质证、认证等活动，使之愈加容易操作。实践表明，仅仅依赖行政诉讼法有关证据规定的原则性规定运用证据，非常难操作，几年来，国内各地人民法院陆续拟定了合适当地区适用的证据规则，但各地的规定不统1、不规范，《关于证据的规定》的颁布结束了这种“各自为战”的混乱局面，在提供证据的需要上，申请人民法院调查采集证据材料的和条件上，法院委托调查的程序上，证据保全的申请及手段上，质证的对象、顺序、证人作证及认证等很多问题上都作了详尽的规定，从而使证据的运用愈加规范、更易于操作。
3、能够帮助对国家利益和社会公共利益的关注与保护。近年来，通过行政诉讼来维护国家利益和社会公共利益的呼声渐高，《关于证据的规定》充分考虑了这种趋向。这主要体目前三个条约的规定上：一是对当事人无争议，但涉及国家利益、社会公共利益或者别人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据；二是证据涉及国家秘密的，由法庭予以确认，并不能在开庭时公开质证；三是涉及国家利益、社会公共利益和别人利益的事实认定的，人民法院有权依职权调取证据。这种关注，意味着国内行政诉讼规范更趋健全。
4、能够帮助融合现代法治和程序正当观念，使国内的行政诉讼法与国际接轨，渐渐趋向依法行政，真正达成现代法治的基本观念如平等、自由、开放、透明、公正、效率、依法行政、司法独立和司法审察规范等在国内法律中的体现。程序正当，在美国法中，是指行政行为需要满足对个人的最低公平标准。如在作出决定前要给予充分的告知和提供有意义的听证机会。它强调的是法律适用中的操作流程的公平、审判过程的严格和平等与规则所体现的形式合理性。《关于证据的规定》借鉴海外证据立法和审判实践，吸收证据理论研究成就，适应WTO规则的需要，在证据的告知、证据交换、质证、新的证据的界定、证据的排除、以证据证明的案件事实裁判（证据裁判主义）、说明证据是不是采纳的原因理由与直接言词原则等，充分体现并融合了现代法治和程序正当的观念。
4、海外关于行政诉讼举证责任的不同理论
当然，国内现行的这种举证责任规范并不是全是好处，它虽然广泛吸收了海外的一些先进做法，也获得了较大的效果。但现在世界上行政诉讼法比较发达的国家，对举证责任规范仍然是各持己见，理解不一。下面，以日本的为例，介绍其关于举证责任的不同学说，并通过比较研究的办法，使国内行政诉讼举证责任愈加健全。
在关于撤销处分诉讼中的证明责任问题，应当由原告或被告行政厅承担，特别是在法律无明文规定的状况下，学说的倡导不一。总结起来有以下五种：
第一种学说是由原告负证明责任。因为行政行为有公定力，受合法性的推定，所以需要其撤销的原告，应负证明该行政违法的责任。
第二种学说是由被告行政厅负证明责任。由于行政行为即便违法除无效的场所外一般是有效的，因此在撤销诉讼中，被告行政厅对其处分合法性应负证明责任。
第三种学说是依据法律要件不同而分配证明责任说。即在撤销诉讼中，也适用懂事诉讼一样的证明责任分配原则。行政行为权限依据的事实要件由被告行政厅负证明责任，权限障碍、消灭等的事实要件，由原告负证明责任。
第四种学说是倡导依据行政行为内容不同分配证明责任说。从处分的内容来看，对于科处负担行为的合法性由被告行政厅负证明责任，对于以授与权益行为主权为基础的事实，由原告负证明责任。国内的举证责任分配规则较接近此学说。
第五种学说是觉得应当依据具体案件分配证明责任。由于普通的分配标准有困难，应考虑各种行政法关系的具体性质、证明的难易程序、诉讼当事人间的对等性、公平性等各种原因来确定证明责任。
5、国内行政诉讼中举证责任分担规则未来发展趋势
以上各种学说均有肯定的道理，在不一样的时期，分别占过主导地位。到底应使用哪种学说，应该结合本国我们的实质状况。国内是一个比较落后的欠发达国家，行政机关违法行政的比率较大，行政相对人保护我们的意识比较淡薄，因此，完全将举证责任推给原告是不可行的，当然由行政主体负主要责任，在现在看来没什么大的不当之处，但伴随时间的推移，这种做法势必会被“哪个举证，哪个倡导”的规则所替代。主要理由讲解如下：
1、由被告负担主要的举证责任，原告负担初步的举证责任，在行政行为数目及争议案件不是太多的状况下，是比较可行的，但伴随行政主体职能的不断变化，各种行政争议案件愈加多，由行政主体承担很多的证据保存任务，有欠妥当。第一，具体行政行为的时效性大，行政主体的员工变动也日趋频繁，一旦发生很多的流动，由于证据保存之不善，而让行政主体承担败诉的理论违反了公平的原则。第二，行政相对人提起诉讼应当具备必要的依据或理由，或者就要有依据或理由。不然，无缘无故的提起诉讼，只能浪费国家的司法资源及行政资源，这种做法是和现代行政理念不符的。最后，关于诉讼风险，原告应当有所预见。即便依据国内现在的行政诉讼案件的统计来看，行政主体败诉的可能性较大，但也不排除原告败诉的可能。有诉讼，就存在风险。因此，原告假如不对行政主体在作出具体行政行为时采取的手段、违法行政的事实与有关的法律依据等证据予以妥善的保存，就可能预见到诉讼对自己不利的结果。
2、由原告承担相应的举证责任，有益于督促原告对自己合法权益的保护意识。在不少状况下，行政主体进行具体行政行为时，行政相对人本来可以对我们的行为进行辩解从而以减轻我们的行政责任，但有的行政相对人一直抱着一种无所谓的态度对待行政主体的行政处置，指望通过诉讼来获得胜诉。甚至有的行政相对人滥使用方法律赋予的权利，对一些争议标的非常小的案件不停的提起诉讼，是谓“维护自己合法的权益”，或者故意隐匿可能对行政主体有利的证据。因此，赋予原告必要的举证责任，促进其有效、积极地举证。对于具体行政行为的合法性或者合理性应当依据哪个倡导、哪个举证的规则。行政主体倡导行政行为合法、正确，应当负举证责任；原告觉得被告适使用方法律不当，应当提出正确的法律供法庭参考，而不是笼统地说被告的行为违法，却说不出来是适使用方法律不当，还是适使用方法律错误。如某案可有多种法律适用策略，被告已证明其法律适用佥或说得过去，而原告倡导另一种法律适用，此种状况下，原告就需要负举证责任。又如原告倡导被告动机或目的恶意或违法，而行政案卷或记录中却很难看得出来，而动机和目的，一般来讲又是内在的东西，故只能先由原告举证。
综上所述，笔者得出的结论是，在行政诉讼中由被告负主要的举证责任并无不妥，但在特殊状况下，原告亦应当具备充足的证据保护意识，对适使用方法律有不一样的建议，或者觉得行政主体行政主观方面有恶意等状况下，就应当承担主要的举证责任。只有行政诉讼双方的举证责任明确、明确，国内的行政诉讼规范才能起到其本应具备的要紧意义。

主要参考书目:
1、《行政法与行政诉讼法学》，方世荣主编，人民法院出版社出版；
2、《证明责任论》（德）莱奥.罗森贝克著，庄敬华译，中国法制出版社出版；
3、《外国行政诉讼规范》，王名扬主编，人民法院出版社出版；
4、《行政诉讼法学基本文献资料选编（教学参考书）》，司法部法学教程编辑部编审，法律出版社出版；
5、《行政违法论纲》，杨解君著，东南大学出版社出版；
6、《行政行为的效力研究》，叶必丰著，中国人民大学出版社出版；
7、《行政诉讼原理及名案分析》，刘善春著，中国法制出版社出版；
8、《行政诉讼条文精释》，马原主编，人民法院出版社出版。